La legitimación ciudadana
La declaración de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria que regula el plebiscito para la paz pone fin a un debate sobre uno de los temas más controvertidos del proceso de La Habana: el mecanismo de refrendación popular de los acuerdos y los alcances de dicho mecanismo.
El plebiscito fue el instrumento elegido por el gobierno para validar lo acordado con las FARC mediante el voto ciudadano, para superar la presión de algunos sectores políticos y medios de comunicación que inicialmente se inclinaron por la convocatoria de un referendo. Igualmente, el plebiscito se sobrepuso a la propuesta insistente de las FARC de convocar una asamblea nacional constituyente.
Ya se han logrado acuerdos sobre los cinco primeros puntos de la agenda de La Habana y solo falta completar lo atinente al punto sexto sobre implementación, verificación y refrendación. En un comunicado reciente, las partes anunciaron su voluntad de someterse al mecanismo que decidiera la Corte Constitucional para refrendar los acuerdos.
Con la Sentencia C-379 de 2016, el gobierno avanza en su propósito de someter a refrendación popular el acuerdo final que se suscribiría en los próximos meses. Al convocar al “plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, el presidente Santos no solo quiere cumplir la promesa electoral de su campaña de reelección, sino legitimar el que sería el acuerdo de paz más importante de la historia colombiana.
Este es un hecho trascendente, no solo por la magnitud y duración del conflicto entre el Estado y la guerrilla más grande y antigua del continente, sino porque nunca antes se había planificado y desarrollado en Colombia un proceso de paz bajo las exigencias nacionales e internacionales que han rodeado al proceso de La Habana.
Hay que insistir en que el gobierno no está jurídicamente obligado a convocar al pueblo para concluir un proceso de paz, ya que la Constitución le otorga al presidente facultades para “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. Basados en esta potestad, casi todos sus predecesores en las tres últimas décadas han adelantado y finalizado procesos de paz con diferentes guerrillas e incluso con grupos paramilitares sin recurrir a un mecanismo de participación ciudadana que avale los acuerdos.
No obstante, el gobierno Santos se ha propuesto desde el comienzo realizar un proceso que nos lleve por primera vez a lo que teóricamente se denomina una “transición democráticamente legitimada”, según la clasificación procedimental de las experiencias comparadas, Por este motivo, el uso de un mecanismo de refrendación ciudadana se ha vuelto un recurso político indispensable.
La discusión jurídica
La voluntad política del gobierno de consultar a la ciudadanía, sumada a la confusión mediática y política alrededor de los términos “refrendar”, “referendo” y “plebiscito”, así como las discusiones en el Congreso sobre la reglamentación y los alcances de la Ley estatutaria, condujeron a que el tema pasara a un nuevo escenario de discusión, pero esta vez con argumentos de carácter jurídico.
En ese sentido, surgieron posturas como la del magistrado Alberto Rojas en su salvamento parcial del voto, donde sostiene que el derecho fundamental a la paz no puede someterse a la decisión de la mayoría, aclarando que: “La doctrina constitucional contemporánea afirma que la paz constituye un valor supremo o fundamental que posibilita (sic) la convivencia civil y, por su gran importancia, presenta un carácter contra-mayoritario, esto es, no está sujeto a la regla de las mayorías”.
Otra postura crítica provino de la Fiscalía General de la Nación, que solicitó la declaratoria de inexequibilidad del plebiscito y subrayó que “las facultades del presidente de la República para alcanzar la paz [no pueden] estar condicionadas al veredicto de la ciudadanía”.
No menos polémico fue el tema del umbral aprobatorio del 13 por ciento del censo electoral vigente. Sobre este punto, la Corte precisó que la Constitución no contempla expresamente un umbral de participación o de aprobación para el plebiscito, sino exclusivamente para los referendos, lo cual implica delegar en el Congreso la competencia para definir tanto el umbral como el procedimiento para un plebiscito. El Congreso ha ejercido esta función mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, concernientes a los mecanismos de participación ciudadana. Ahora complementa esa labor con esta nueva Ley estatutaria que tendría efectos solo en lo concerniente al plebiscito para la paz.
Sobre este umbral en particular, la Corte considera que “es una medida idónea para cumplir con el fin de promover la participación, pues genera incentivos para que quienes apoyan o rechazan el Acuerdo Final expresen sus preferencias y las mismas sean identificables, lo que a su vez redunda en la legitimidad de la decisión en uno u otro sentido”. A esto se añade la opinión de la Corte en el sentido de que el nuevo umbral se ajusta a nuestra realidad social y política, pues reconoce que en Colombia no existe un precedente donde el 50 por ciento de las personas que conforman el censo hayan acudido a las urnas.
Un plebiscito sin efectos normativos
La Corte Constitucional separó las consecuencias políticas del plebiscito del proceso de adopción o desarrollo jurídico de los acuerdo entre el gobierno y las FARC. En efecto la sentencia precisó que el resultado del plebiscito será obligatorio para el presidente de la República pero no para los demás poderes públicos. Y esto a pesar de que la ley estatutaria que había aprobado el Congreso – al igual que la ponencia inicial ante la propia Corte – señalaban que el veredicto popular surtía efectos para “el desarrollo constitucional y legal del acuerdo”, obligando por tanto a los distintos órganos, instituciones y funcionarios del Estado.
Al declarar inexequible el inciso segundo del artículo 3 de la Ley, la Corte despejó todas las dudas jurídicas en torno a los alcances del plebiscito, pues el fallo establece que este mecanismo de participación tiene un “carácter exclusivamente político y relativo a un mandato de implementación del Acuerdo Final”, de modo que su resultado “no tiene un efecto normativo, esto es, de adición o modificación de norma jurídica alguna, entre ellas la Constitución”.
Para la Corte está claro que el plebiscito tiene elementos particulares que lo distinguen de los demás mecanismos de participación previstos en la Constitución del 91: solo puede ser convocado por el presidente con el propósito de buscar un respaldo ciudadano, que se traduce en un mayor grado de legitimación sobre decisiones en asuntos políticos que le competen al gobierno nacional.
El plebiscito no es pues un instrumento para realizar reformas legales o constitucionales, como el referendo. Al ser un mecanismo para indagar en la voluntad ciudadana sobre un tema de política que le compete al presidente de la República, sus efectos se circunscriben al plano social y político pero no pasan al plano de lo jurídico.
Aunque habrá que esperar la publicación del texto completo de la sentencia para conocer los detalles y condiciones, el presidente cuenta ahora con un valioso instrumento para la refrendación.
Y aunque el Congreso y la Corte hayan aprobado la Ley estatutaria, aún sigue siendo una potestad discrecional del gobierno nacional el “someter a consideración del pueblo el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, mediante plebiscito”. Algo que sin duda debe ocurrir, no tanto por su necesidad jurídica, sino por la importancia de la legitimación democrática luego de meses de discusiones sobre el tema que han despertado tanta expectativa entre los colombianos.
Publicado originalmente en Razón Pública:
